ESTATI CHE SCOTTANO: IL DIFFICILE CASO DEL RISCALDAMENTO GLOBALE TRA PRINCIPIO DI PRECAUZIONE E STRATEGIA “NO-REGRETS”¹

Luciano Butti

Avvocato
Docente di diritto internazionale dell’ambiente presso l’Università di Padova
(Facoltà di Ingegneria – Corso di laurea di Ingegneria ambientale)
www.buttiandpartners.com

Chi non ha almeno sentito parlare di “effetto serra”, di “gas serra” e di “riscaldamento globale” (“global warming”)?

La circostanza che – negli ultimi 100 anni – la temperatura media sia in qualche misura aumentata è ormai oggetto di insegnamento fin dagli anni dell’istruzione primaria. Meno frequentemente viene detto ai nostri ragazzi (forse per non complicare ulteriormente un quadro informativo già non semplice) che anche in altre epoche il nostro Pianeta ha conosciuto stagioni “calde”, alternate ad altre più fredde². Ciò tuttavia – come è noto – non significa necessariamente che i gas serra emessi dalle attività umane³ siano esenti da responsabilità: gli studi geologici - specialmente quelli sulla composizione dei ghiacci e dei sedimenti marini – hanno infatti dimostrato che, in tutte le epoche durante le quali la temperatura sulla terra è aumentata, è contemporaneamente cresciuta anche la concentrazione dei gas serra. E’ perciò molto probabile che i due fenomeni – aumento della temperatura (anche quando non derivante da attività umane)⁴ e accresciuta concentrazione dei gas serra – si possano influenzare reciprocamente, in un circolo vizioso.

Se quelle sopra riferite sono (quasi) “notizie”, sulle quali perciò il consenso è (pressoché) unanime – le tesi sono assai diverse, anche all’interno della comunità scientifica, in merito:

• alle previsioni sulla possibile futura espansione del fenomeno;

• alla valutazione delle conseguenze di tale (eventuale) espansione;

• all’individuazione (ammesso che il fenomeno effettivamente sia destinato ad espandersi in modo significativo, e che tale espansione sia effettivamente pericolosa per l’uomo o per l’ecosistema) dei più efficienti rimedi.

Come spesso accade nel settore ambientale, sul problema in esame – che non è emerso soltanto negli ultimi anni⁵ - si scontrano una tesi “pessimista” ed una “ottimista”.

Secondo i pessimisti, i quali hanno trovato importante sostegno nelle conclusioni dell’IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change)⁶:

• un significativo cambiamento climatico si è già verificato per effetto delle attività umane;

• un ulteriore surriscaldamento costituirebbe un pericolo per l’uomo e per l’ambiente;

• se non verranno promossi interventi immediati per ridurre le emissioni di gas ad effetto serra, potrebbe essere impossibile impedire il verificarsi di pericolose (e forse anche rapide) modificazioni del clima.

Gli ottimisti⁷ generalmente non contestano che – negli ultimi 100 anni – si sia (probabilmente) verificato un significativo riscaldamento della superficie del pianeta. Ma sono assai più cauti dei pessimisti in merito:

• alle previsioni circa eventuali futuri riscaldamenti⁸;

• alle conseguenze di essi⁹;

• alla necessità e opportunità di adottare immediatamente severe misure di riduzione dei gas serra.

Purtroppo, nessuno sa con certezza chi possa avere ragione. Tuttavia, non vorrei proseguire senza proporre un quadro riassuntivo della situazione, pur nella consapevolezza dell’arbitrarietà, per un problema tanto complesso, di qualsiasi presentazione sintetica. Fra tutte le recenti esposizioni – in forma e linguaggio accessibili – dei temi connessi al riscaldamento globale, una delle più semplici ed equilibrate mi sembra quella di Robert Erlich, un fisico della George Mason University noto per la sua capacità di spiegare al grande pubblico i dettagli di problemi scientifici complessi, illustrando altresì i meccanismi (ed i possibili errori) del ragionamento scientifico. Le conclusioni cui questo Autore giunge¹⁰ sono le seguenti:

a) Quasi certamente negli ultimi decenni un certo ammontare di “global warming” si è verificato. La certezza però non è assoluta, e questa conclusione potrebbe essere rovesciata qualora nei prossimi dieci anni le rilevazioni satellitari della temperatura continuassero a mostrare un modestissimo riscaldamento.

b) Probabilmente il riscaldamento verificatosi negli ultimi decenni è dovuto all’uomo.

c) Probabilmente nel 2100 l’ulteriore riscaldamento sarà di circa 3 gradi, dunque nella metà inferiore dell’ambito di ipotesi formulato da IPPC¹¹, ma i modelli matematici oggi disponibili non ci consentono di escludere il rischio di un aumento maggiore.

d) Se l’aumento ulteriore della temperatura sarà modesto, è più probabile che nel complesso esso sia (pur con rilevanti differenze da zona a zona) favorevole per l’uomo. Se invece l’aumento sarà consistente (nella metà superiore dell’ambito di ipotesi formulato da IPPC) esso non dovrebbe essere particolarmente negativo per la maggior parte delle nazioni sviluppate, ma comporterà problemi e danni anche assai gravi per molte nazioni in via di sviluppo e per le popolazioni che le abitano¹²: con la conseguenza (sulla quale torneremo fra breve) che le misure di cautela avrebbero effetti distributivi positivi (favorendo i più deboli).

Cerchiamo ora di valutare:

• se, dal punto di vista giuridico, vi siano ragioni per invocare – di fronte al problema del riscaldamento globale – il Principio di precauzione;

• (e, nel caso la risposta sia affermativa), quali misure di cautela siano compatibili con la corretta applicazione del Principio, nei termini esposti in questo volume.

Quanto al primo quesito, sappiamo che, secondo la Comunicazione 2 febbraio 2000 della Commissione, l’applicazione del Principio di precauzione richieda sempre la presenza di un rischio (incerto, ma) individuato, vale a dire “una preliminare valutazione scientifica obiettiva”, la quale indichi che “ vi sono ragionevoli motivi di temere ….”. Orbene, nel caso del riscaldamento globale il rischio è (discusso all’interno della comunità scientifica quanto a probabilità e dimensioni, ma) chiaramente individuato e potenzialmente grave: vi è perciò un preciso fondamento giuridico per invocare l’applicazione del Principio di precauzione¹³. E l’omessa considerazione del problema dei gas serra nell’ottica del Principio di precauzione potrebbe dar luogo anche a responsabilità legali e risarcitorie¹⁴.

Assai più complessa è la risposta al secondo quesito, concernente l’individuazione delle misure di cautela appropriate, alla luce del Principio di precauzione, doverosamente considerato nella sua versione “attiva”. Da questo punto di vista, abbiamo il dovere di individuare misure di cautela:

• proporzionate rispetto al rischio;

• tali da reggere un’analisi economica costi-benefici (che doverosamente tenga conto anche della problematica del “Risk Tradeoff”¹⁵);

• miranti tanto alla riduzione dei gas serra quanto – ove possibile ed economicamente più efficiente – allo sviluppo di strategie di adattamento al mutamento climatico¹⁶.

Come è noto, la Comunità internazionale (o, più precisamente, parte di essa, non solo per l’opposizione degli U.S.A., ma anche per il mancato diretto coinvolgimento, sino ad oggi, di grandi Paesi come Cina ed India) ha programmato una serie di interventi nell’ambito del Protocollo di Kioto¹⁷. E l’Unione Europea è in prima fila nell’attuazione di esso, principalmente attraverso un sistema di scambio di quote di emissione (Direttiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 13 ottobre 2003 sullo scambio di quote di emissione)¹⁸.

L’obiettivo di questi interventi è ovviamente il contenimento delle emissioni di gas serra.

E tuttavia, dal punto di vista del Principio di precauzione, i due aspetti fondamentali consistono:

• nell’individuazione del livello di riscaldamento a partire dal quale si potranno verificare danni significativi¹⁹ (e per evitare il quale sono conseguentemente “proporzionati”²⁰ investimenti significativi);

• nell’individuazione degli strumenti attraverso i quali realizzare gli obiettivi di riduzione dei gas serra.

Quanto al primo aspetto, appare di eccezionale rilievo la recente iniziativa del Governo del Regno Unito, che ha avviato un programma scientifico ad altissimo livello mirante proprio a determinare quale sia il livello di riscaldamento atmosferico effettivamente “pericoloso”: nella convinzione che – se il programma avrà successo – le iniziative di contenimento miranti a scongiurare il superamento di tale livello appariranno a tutti “proporzionate” e potranno perciò guadagnare il sostegno anche dei Paesi (come U.S.A., Cina ed India) sino ad oggi non coinvolti dal Protocollo di Kyoto²¹.

Quanto al secondo aspetto, si va facendo strada nell’ambito degli studiosi più attenti²² un esplicito favore verso la cd. strategia “no-regrets” (“senza rimpianti”), la quale privilegia l’adozione di misure comunque opportune, indipendentemente dalla loro efficacia per la riduzione dei gas serra. In questa prospettiva:

a) nei Paesi Occidentali il settore più importante di azione appare quello della circolazione veicolare²³, per le seguenti ragioni:

• esso è responsabile di una elevata e crescente percentuale delle emissioni di gas serra²⁴;

• anche a prescindere da ciò, le emissioni dei veicoli creano seri problemi ambientali e sanitari, per l’effetto cancerogeno di alcuni composti (presenti particolarmente nelle emissioni dei veicoli alimentati a gasolio), per la presenza nelle benzine di additivi potenzialmente tossici per l’uomo (ad esempio il benzene) o nocivi per l’ambiente naturale (ad esempio l’MBTE), e per il contributo di tutte le emissioni veicolari alla diffusione delle cd. “polveri sottili”²⁵.

b) più in generale, attenzione va prestata anche alle misure di contenimento del metano (controllo dei gasdotti, recupero energetico del biogas delle discariche, interventi su alcune pratiche agricole e sugli allevamenti intensivi), spesso tali da produrre cambiamenti positivi in tempi più ravvicinati di quelli necessari per ridurre le emissioni di anidride carbonica²⁶;

c) per l’anidride carbonica, occorre essere consapevoli che – nei tempi medi e lunghi - la soluzione radicale del problema non passa per lo sviluppo di ulteriori tecniche di contenimento delle emissioni negli impianti tradizionali, quanto invece per l’individuazione di nuove strategie energetiche, che consentano una graduale diminuzione della dipendenza della nostra economia dai combustibili fossili.

In una direzione compatibile con la menzionata strategia, possono indicarsi gli sforzi tesi a:

• coinvolgere i Paesi oggi non vincolati dai meccanismi di Kyoto (ed in particolare U.S.A. e Cina, responsabili di buona parte delle emissioni di CO2 a livello mondiale) in strategie alternative alla stessa Kyoto (e per certi aspetti meno rigide), ma anch’esse miranti alla riduzione dell’emissione di gas serra²⁷;

• individuare i migliori strumenti (in particolare un incremento della libertà economica) miranti a trasferire ai Paesi in via di sviluppo le tecnologie necessarie per conseguire una significativa riduzione dei gas serra²⁸.

Le indicazioni operative sopra sinteticamente riferite – ed in particolare la strategia “no-regrets” – appaiono perfettamente in linea con la necessaria applicazione del Principio di precauzione, nella sua versione “attiva” cui abbiamo fatto più volte riferimento.

Un’ultima precisazione – non tuttavia di scarsa importanza – si impone. Come abbiamo sopra accennato in questo paragrafo, e come gli studiosi più attenti non hanno mancato di sottolineare²⁹, azioni di cautela anche aggressive per combattere l’effetto serra avvantaggeranno maggiormente le nazioni più povere: diversamente da quanto avviene in altri settori³⁰, dove l’effetto distributivo del Principio di precauzione opera in senso del tutto contrario. Anche per questa ragione, l’area della lotta al riscaldamento globale è fra quelle nelle quali l’applicazione intelligente e coraggiosa del Principio di precauzione è maggiormente raccomandabile.

N O T E